Kressen Thyen und Roy Karadag haben untersucht, warum Tunesien trotz internationaler Kritik an den Subventionen festhält, während Ägypten Reformen vorgenommen hat. Im Interview sprechen sie über ihre Ergebnisse, die sie kürzlich veröffentlicht haben.Wer profitiert am meisten von den Lebensmittelsubventionen in Tunesien und Ägypten - die Armen oder die Eliten?
Kressen Thyen: Es gibt mehrere Möglichkeiten, diese Frage zu beantworten, nehme ich an. Aber schauen wir uns zunächst einmal an, wie das funktioniert: Die öffentliche Hand hat nach dem Zweiten Weltkrieg in verschiedenen Bereichen gehandelt, um die Preise für Nahrungsmittel zu senken und zu stabilisieren, sei es, indem sie Anreize für die Bauern setzte, Weizen und andere Produkte für die lokalen Märkte zu produzieren, indem sie den Bauern Betriebsmittel zur Verfügung stellte, um diese Produktion zu ermöglichen, und eine Zeit lang sogar durch die Verteilung und Umverteilung von Land an Kleinbauern. Außerdem stabilisierte eine günstige Preispolitik die Gewinnerwartungen von Bauern, Müllern und Händlern und stellte sicher, dass genügend Nahrungsmittel in die Städte geliefert wurden, wo der Großteil dieser Nahrungsmittel konsumiert wird. Während alle diese Wirtschaftsakteure auch von der staatlichen Regulierung der Lebensmittelmärkte profitieren, wären die Hauptnutznießer immer noch die städtischen Armen.
Roy Karadag: Nun, mit dieser Frage kommt man schon zu dem heiklen Aspekt, dass es Systeme der Lebensmittelsubventionierung gibt und wie diese seit den 1980er-Jahren immer stärker kritisiert werden. Und diese Anfechtung lebt mit diesen krassen Gegensätzen, mit den Armen auf der einen Seite und den Eliten auf der anderen Seite. Und seit den ersten Studien, die unter der Aufsicht der Weltbank in den frühen 1980er-Jahren durchgeführt wurden und die akademisch das Feld der Nahrungsmittelsubventionen zum Beispiel in Ägypten bearbeiteten, war das sehr stark im Fokus: die Behauptung, dass Nahrungsmittelsubventionen den Armen nicht so sehr zugute kommen wie den reicheren Menschen.
Kressen Thyen: Das ist natürlich viel komplizierter und lässt sich nicht in diesen allgemeinen Rahmen fassen, denn die Frage des "Nutzens" bedarf definitiv einer weiteren Qualifizierung. Klar ist, dass Menschen und Familien aus mittleren und höheren sozialen Schichten mehr Geld haben und mehr Lebensmittel kaufen können und so absolut durchaus mehr von günstigen Preisen profitieren. In der Sprache des Targeting war das immer schon der zentrale Streitpunkt. Aber da arme Menschen nicht so viel Geld haben, sind sie viel mehr auf diese billigen Preise angewiesen, um für sich und ihre Kinder Essen auf den Tisch zu bekommen. Relativ gesehen profitieren also die Armen mehr oder am meisten von der Lebensmittelsubventionierung. Denn die Alternative zum Kauf von billigem Brot, Reis etc. ist, an Unterernährung und Hunger zu leiden.
Nahrungsmittelsubventionen wurden als teure und unzureichende Maßnahme zur Armutsbekämpfung kritisiert. Stimmt ihr dieser Kritik zu?
Kressen Thyen: Nun, auch in diesem Fall ist es eine Frage des richtigen und fairen Framings. Nahrungsmittelsubventionen sind kein gutes Instrument, wenn man wirklich darauf abzielt, die relative Armut zu reduzieren und die Ressourcen umzuverteilen. Aber sollen sie das denn überhaupt tun? Vielmehr sind sie Werkzeuge, um armen Menschen zu helfen, genug Essen auf dem Tisch zu haben. Man kann es also eher so formulieren, dass sie nicht die relative Armut reduzieren, sondern dass sie dazu da sind, den Hunger zu bekämpfen und zu überwinden. Und was Letzteres betrifft, so haben die nordafrikanischen Länder seit dem Zweiten Weltkrieg enorme Verbesserungen in Bezug auf Hunger und Unterernährung erlebt.
Roy Karadag: Ja, ich meine, sicher kann man die Art und Weise kritisieren, wie das materielle Ziel der Beseitigung des Hungers in spezifische öffentliche Verfahren der Preisfestsetzung, der Lenkung der Landwirtschaft und der Bereitstellung von Infrastrukturen von Geschäften und Bäckereien umgesetzt wird, um die Armen zu erreichen. Aber das übergeordnete Ziel ist es, erschwingliche Lebensmittel zu bekommen, und ich sehe kein Problem mit diesem Ziel, insbesondere in Ländern, die viel ärmer sind als zum Beispiel hier in Mitteleuropa.
Kressen Thyen: Man wird Vergleiche anstellen können zwischen armen Ländern in den 1950er-Jahren und ihren Entwicklungsverläufen bis in die 1980er-Jahre und heute. Und dann findet man leicht erfolgreiche Wege aus der Armut, wo Staaten nicht auf ähnliche Formen der Nahrungsmittelsubventionierung angewiesen waren wie in Nordafrika. Und wo Staaten konkurrierende Formen der sozialen Sicherung und Armutsbekämpfung haben. Aber das ist keine Rechtfertigung dafür, Subventionen in Kontexten anzugreifen, in denen die Armut allgegenwärtig geblieben ist.
Roy Karadag: Man muss nicht kategorisch Versuche ablehnen, ein besseres Targeting zu haben oder sich der finanziellen Grenzen der Nahrungsmittelsubventionierung bewusst zu sein. Das wird seit den 1970er-Jahren und dem Zusammenhang zwischen hohen Subventionsausgaben, Haushaltszwängen und Massenprotesten immer mehr akzeptiert. Länder, die letztlich darauf angewiesen sind, billige Nahrungsmittel bereitstellen zu müssen, geraten in ernsthafte Legitimationsdefizite, wenn sie die Preise nicht kontrollieren können - wie in dieser Region, in der die Länder seit den 60er- und 70er-Jahren von Nahrungsmittelimporten abhängig geworden sind. Das ist ein Problem, und es wäre natürlich besser, wenn es genügend andere Formen von sozialer Sicherheit und Wohlfahrt gäbe. Aber das heißt nicht, dass man die Lebensmittelsubventionierung und das öffentliche Versprechen, erschwingliche Lebensmittel zu liefern und die Armen zu ernähren, einfach abschaffen kann.
Es gibt Alternativen zu Nahrungsmittelsubventionen auf dem "Markt der sozialpolitischen Instrumente": Sehr beliebt sind dabei die Social Cash Transfers, die in vielen Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen breite Anwendung finden. Wären diese nicht gezielter, um die ärmeren Teile der Gesellschaft zu unterstützen als Nahrungsmittelsubventionen?
Roy Karadag: Ich würde argumentieren, dass dieser globale Drang zu Cash Transfers nichts anderes ist als ein finanzieller Ausgleich für all jene Kontexte, in denen keine anderen wohlfahrtspolitischen Maßnahmen zur Verfügung stehen oder wenn diese nicht gewollt sind und nicht in die vorherrschenden Entwicklungsszenarien passen. Ja, ich bin für mehr Geld in den Taschen der armen Menschen, aber der Grund, warum diese Idee in allen Entwicklungsorganisationen hegemonial wird, ist, dass sie dem liberalen Wohlfahrtsverständnis nicht in die Quere kommt. Aber was wäre der Unterschied zu bestehenden Sozialleistungen, wenn man das Geld für teurere Lebensmittel ausgeben müsste? Da habe ich meine Zweifel.
Kressen Thyen: Es ist fragwürdig anzunehmen, dass solche Geldtransfers tatsächlich umverteilender sein werden als die bestehenden Rahmenbedingungen. Wenn die Kritik an der Lebensmittelsubventionierung lautet: Sie sind nicht umverteilend genug und stabilisieren höchst ungleiche soziale Verhältnisse, dann sollte man auch Cash-Transfer-Ideen mit der gleichen Kritik konfrontieren und hinterfragen, ob sie wirklich umverteilend sind. Und das ist nur eine Dimension. Man denke auch an die Folgen von Targeting und den Drang zu immer mehr und besserem Targeting, um wirklich sicherzustellen, dass nur die Bedürftigen diese Zahlungen erhalten. Die Erfassung der ganz Armen unter den Bedingungen, dass erhebliche Teile der Bevölkerung von struktureller Armut betroffen sind, ist sehr heikel, benötigt eine Menge finanzieller und bürokratischer Ressourcen und muss legitimiert werden.
Roy Karadag: Das andere übergreifende Thema oder Argument konzentriert sich auf die Liberalisierung der Landwirtschafts- und Lebensmittelmärkte: Das ist es, was Akteure wie die Weltbank und Befürworter neoliberaler Ideen anstreben. Ihr Argument, ihr Versprechen und ihre Hoffnung ist, dass liberalisierte Märkte mehr und ergo billigere Lebensmittel in die Städte bringen werden, da die bestehenden Ineffizienzen und Klüngelnetzwerke aufgebrochen würden, der Wettbewerb herrschen würde und es genügend Anreize gäbe, Lebensmittel zum richtigen Preisniveau an die städtischen Armen zu bringen. Das ist das liberale Versprechen: Aber man sollte diese Behauptung ernsthaft in Frage stellen. Warum sollten Lebensmittel in Zukunft ohne öffentliche Subventionierung so billig sein? Wenn Länder von Nahrungsmittelimporten abhängig sind, frei schwankende Währungen haben und wenn landwirtschaftliche Produzenten mit Cash Crops für internationale Märkte mehr verdienen. Man braucht viel Vertrauen und Glauben in die Marktmechanismen, die dafür sorgen, dass es keine Preiseskalation mehr gibt, gegen die man dann kein Preispolster mehr hat.
Kressen Thyen: Man denke auch an den Legitimationsverlust, der damit einhergehen würde, und an das Potenzial für Massenproteste. Wie wir schreiben, gibt es eine konkrete Tragik der Lebensmittelsubventionierung: Wenn man zu viel anbietet, gerät man in Haushalts- und Finanznot, insbesondere dann, wenn man aufgrund seiner Position auf den globalen Lebensmittel- und Agrarmärkten den Preis der Lebensmittel nicht kontrollieren kann. Wenn man sie aber zu sehr reduziert, um diesem Haushaltsdruck entgegenzuwirken, läuft man Gefahr, Lebensmittelunruhen auszulösen. Subventionskritiker*innen wollen die Länder aus der Nahrungsmittelsubventionsfalle herausholen. Aber sie können nicht garantieren, dass in einer Welt ohne Subventionen die Preise stabil und niedrig bleiben würden.
Der internationale Druck, die Lebensmittelsubventionen abzuschaffen, war über viele Jahre, wenn nicht Jahrzehnte, hoch, und die Kosten der Subventionen sind sehr hoch und volatil. Warum halten Tunesien und Ägypten trotzdem daran fest (- wenn auch in unterschiedlichem Umfang)?
Roy Karadag: Nun, wegen ihres enormen symbolischen Wertes in den nordafrikanischen Gesellschaften. Hunger und Unterernährung haben in Zeiten von Wirtschaftskrisen und Kriegen in den vergangenen Jahrhunderten verheerende Auswirkungen gehabt. Und die kollektiven Erfahrungen mit Hunger in der Vergangenheit bestimmen nach wie vor, was die Menschen von ihren Regierungen erwarten, wobei bezahlbare Lebensmittel ganz oben auf der Agenda stehen.
Kressen Thyen: Man darf nicht vergessen, dass dies auch das einzige sozialpolitische Instrument ist, mit dem der Staat tatsächlich die gesamte Bevölkerung erreicht. Das gilt nicht für andere Politikfelder, in denen die Reichweite des Staates viel begrenzter ist, zum Beispiel in der Arbeitspolitik und der sozialen Sicherung. Informelle Arbeitsverhältnisse sind in Ägypten und Tunesien einfach zu weit verbreitet, und ihre Formalisierung mag ein schönes Ziel sein, ist aber unter den bestehenden Bedingungen kaum zu realisieren. Das Gleiche gilt für all die Versprechen von universeller Gesundheitsversorgung und öffentlicher Schulbildung, von Kinderfürsorge und Sozialhilfe. Aber jeder kommt auf den Markt, um Lebensmittel zu kaufen und zu konsumieren. Deshalb erreicht man mit diesen Maßnahmen alle. Und die Tatsache, dass "Brot" auch bei den Massenprotesten 2010 und 2011 einer der großen Slogans war, unterstreicht diesen symbolischen Wert und seinen Platz in der Gesellschaft. Die Menschen wollen den Staat nicht aus seiner Pflicht entlassen, bezahlbare Lebensmittel zu garantieren.
Roy Karadag: Man sollte sich vor Augen halten, dass die Ungleichheit im vergangenen Jahrhundert zugenommen hat, dass es einen enormen Druck auf die Mittelschichten gibt, die darum kämpfen, ihre soziale Position zu halten. Die Mittelschicht spürt die Gefahr der Verarmung sehr stark und beteiligt sich an den Mobilisierungen für den Erhalt der Subventionen. Und, wie gesagt, Lebensmittel sind ein symbolisch viel relevanteres Feld als z.B. der Bereich Verkehr und Energie, wo die Staaten viel mehr Subventionen kürzen. Auch dort gab es Proteste gegen hohe Lebenshaltungskosten, aber nicht mit der gleichen Inbrunst, wie es normalerweise im Zusammenhang mit Brotpreiserhöhungen geschieht.
Kressen Thyen: Also, das war jetzt alles auf die Erwartungshaltung in der Bevölkerung und auf Fragen der Legitimitätsvorstellungen und der Mobilisierungsfähigkeit beschränkt. Die andere Dimension ist dann, wie sich das in der tatsächlichen Regierungspolitik niederschlägt, um mit dieser Art von Druck und verallgemeinerten Erwartungen zu arbeiten. Und hier betreten wir das Feld der internationalisierten Reformen, der Modi, durch die Druck von oben und unten durch die herrschenden Eliten vermittelt wird. Und, kurz gesagt, geschah dies meist im Modus der Vermittlung ("brokerage"), d.h. die herrschenden Eliten haben sich durch diesen Druck durchgewurschtelt und versucht, genügend Druckmittel gegenüber beiden Seiten zu behalten.
Roy Karadag: Und dann, mit den Regimewechseln und der neuen internationalisierten Politik nach den ersten paar Übergangsjahren, gehen die Wege tatsächlich auseinander, und es gibt viel mehr Bewegung in Ägypten und keine mehr in Tunesien, wie wir in dem Artikel darlegen. Aber mehr Bewegung bedeutete nicht, dass sie abgeschafft wurden, sondern nur, dass sie mehr liberalisiert wurden als andere, um all das Lob von Expertengemeinschaften zu bekommen.
In eurem Aufsatz schreibt ihr einen sehr starken Satz: "The internationally recommended adjustment of North African welfare systems to more market-friendly economic policies is empirically tied to violence and repression." Könntet ihr das bitte erklären? Und bedeutet das, dass die IOs und andere internationale Akteure lieber aufhören sollten, auf sozialstaatliche Reformen in Nordafrika zu drängen?
Kressen Thyen: Der Zusammenhang zwischen Gewalt, staatlichem Zwang und Autokratie auf der einen Seite und wirtschaftlicher Liberalisierung auf der anderen Seite ist durchaus gegeben. Nicht nur für diese Region. Und hier sind es eben die Experten, die zur Umsetzung einer Politik aufrufen, die nicht populär ist und einen demokratischen Prozess nicht überleben würde. Das ist auch nicht spezifisch für diese Länder: Sozialstaatlicher Rückbau ist immer eine heikle Angelegenheit und führt in der Regel zu Protestmobilisierung und Anfechtung. Das ist ein Grund, warum sich die tunesische Politik in den Jahren nach 2013 nicht dazu bewegen ließ, weitere Subventionskürzungen vorzunehmen oder gar über gezieltere Maßnahmen nachzudenken. Und es ist ein großer Faktor bei der Überwindung der großen Kluft zwischen den Forderungen der IO und den Forderungen des Volkes. Das wurde nur im Zusammenhang mit der Zerschlagung von Aktivistenräumen und oppositionellen Netzwerken und der Zerschlagung des mächtigsten oppositionellen politischen Blocks jener Zeit, der Muslimbruderschaft, überwunden.
Roy Karadag: Ja, die neuen Militärmachthaber unter der Sisi-Regierung haben es nicht aufgrund klügerer politischer Aussichten oder besserer politischer Kommunikation zwischen den verschiedenen Interessengruppen geschafft, sich als transformative Reformer zu inszenieren, wie im Fall der Reform der Lebensmittelsubventionen 2014. Was sie von früheren Regierungen unterscheidet, ist stattdessen ihr transformativer Einsatz von Repression und Zwang.
Nun, wenn man politisch oder akademisch auf einer Linie mit liberalen Reformforderungen des IWF, der Weltbank, der EU, von Akteuren wie Deutschland und den USA ist, dann kann man sicherlich weiterhin auf politische Veränderungen drängen. Aber man sollte sich sehr bewusst sein, was für ein Signal es ist, wenn man Regierungen wie der ägyptischen positiv bescheinigt, dass sie in der Lage sind, solche Veränderungen einzuleiten. Denn eine solche Zertifizierung und Legitimierung legitimiert auch die enorme Gewalt, die mit dieser Politik verbunden ist. Und hier würde ich sehr dazu raten, das nicht zu tun. Und in seinem wissenschaftlichen Urteil angemessen zu sein, warum die Dinge so geschehen sind, wie sie geschehen sind.
Kressen Thyen: Ja, wir haben das nicht geschrieben, um zu sagen, dass es keine internationale Zusammenarbeit geben sollte oder dass es keine politischen Empfehlungen von solchen Organisationen geben darf oder dass sogar Subventionssysteme so beibehalten werden sollten, wie sie sind. Wir wollten vor allem die Scheinheiligkeit aufzeigen, für die solche global ausgerichteten Organisationen und große Akteure wie Deutschland, um nur einen großen Akteur zu nennen, stehen. Deutschland will weiterhin eng mit dieser ägyptischen Regierung zusammenarbeiten, um eine bessere wirtschaftliche Zukunft für Ägypten und für die deutsch-ägyptische Entwicklungszusammenarbeit zu schaffen, ungeachtet der Menschenrechtsbilanz der ägyptischen Machthaber. Man mag sagen: Okay, das ist Realpolitik und muss man so hinnehmen. Schön und gut, aber das trifft ja für die Fachwelt nicht zu. Warum müssen denn die Expert*innen Ägypten als Erfolg und sogar als Modellfall bejubeln? Das darf einfach nicht sein.
Roy Karadag: Ja, es gibt eine Menge Heuchelei, das ist nichts Neues in der internationalen und in der Nahost- und Nordafrika-Politik. Das werden wir nicht ändern. Aber wir wollten zumindest deutlich machen, wo die Widersprüche internationalisierter Sozialpolitik liegen, und dass man die ganze Gewalt, die mit den realen politischen Veränderungen verbunden ist, nicht beschönigen sollte.
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Thyen, Kressen; Karadag, Roy, 2021: Between Affordable Welfare and Affordable Food: Internationalized Food Subsidy Reforms in Egypt and Tunisia, in: Social Policy & Administration, online first, https://doi.org/10.1111/spol.12710
Kontakt:Dr. Roy KaradagSFB 1342: Globale Entwicklungsdynamiken von Sozialpolitik, Institut für Interkulturelle und Internationale Studien
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