SFB 1342 Adventskalender

22. Dezember 2020

Hundert Jahre Soziale Sicherheit mit Lutz Leisering

Der dritte Band der Reihe "Global Dynamics of Social Policy", die unser SFB bei Pagrave Macmillan herausgibt, ist erschienen: Lutz Leiserings "One Hundred Years of Social Protection - The Changing Social Question in Brazil, India, China, and South Africa". Leisering entwickelt darin ein konzeptionelles Modell, mit dem sich die Entwicklung von Sozialpolitik analysieren lässt, auch und gerade im Globalen Süden. Dieses Modell wenden dann acht Autorinnen und Autoren auf die sozialpolitische Entwicklung der Fallbeispiele Brasilien, Indien, China und Südafrika an. Im Interview spricht Leisering über die Stellung des Bandes in der Sozialpolitikforschung und über die Lehren, die er aus den Fallstudien seiner Kolleginnen und Kollegen zieht.

Ihr Buch basiert konzeptionell auf dem "Onion Skin Model", dass Sie 2019 in "The Global Rise of Social Cash Transfers" entwickelt haben. Können Sie in wenigen Sätzen den Kern des Modells beschreiben?

Prof. Dr. Lutz LeiseringDas Zwiebelschalenmodell (onion skin model) basiert auf der Annahme, dass ausgebaute staatliche Sozialpolitik voraussetzungsvoll und evolutionär unwahrscheinlich ist. Denn Sozialpolitik hat nicht nur materielle, sondern auch, in der Forschung vernachlässigt, ideelle und soziokulturelle Voraussetzungen. Das Zwiebelschalenmodell rekonstruiert die ideellen Voraussetzungen in vier Schichten oder "Schalen": Sozialpolitik kann nur entstehen, wenn gewisse sozioökonomische Zustände als "soziale Probleme" wahrgenommen und thematisiert werden; wenn genereller die "soziale Frage" als eine zentrale Frage gesellschaftlicher Entwicklung anerkannt wird; wenn normative und kognitive Modelle der institutionellen Bearbeitung sozialer Probleme entwickelt werden; und wenn dem Staat eine soziale Verantwortung für die Wohlfahrt aller Bürger und Bürgerinnen zugeschrieben wird. Diese vier Schichten spiegeln nationale Staatstraditionen und moralische und kognitive Orientierungen der Bürger und Bürgerinnen in Bezug auf die soziale Frage.

Hinzu kommt eine fünfte, äußere Schale: Erst wenn der Nutzen von Sozialpolitik für kollektive Belange - wie Wirtschaftswachstum, politische Stabilität, nationale Einheit oder Menschenrechte – aufgezeigt wird ("Rahmung"/framing), wird Sozialpolitik nachhaltig legitimiert. Wird dagegen eine kollektive Dysfunktionalität von Sozialpolitik behauptet (negatives framing), so wird Sozialpolitik delegitimiert.

Prüft man diese fünf Schichten für jedes Land, stellt man große Unterschiede fest, auch zwischen Ländern mit ähnlichem wirtschaftlichem Entwicklungstand. Das differenzierte Schalenmodell führt weiter als die in der politischen Ökonomie des Wohlfahrtsstaats übliche Unterscheidung großer sozialer Weltanschauungen - Sozialdemokratie, Konservatismus und Liberalismus -, die auf den Globalen Süden ohnehin kaum sinnvoll anwendbar ist.

Es ist ein Modell, das sich nicht nur zur Analyse der Entwicklung von Sozialpolitik im Globalen Süden eignet, sondern generell anwendbar ist. Sie forschen seit 30 Jahren zu Sozialpolitik. Ist das Onion Skin Model so etwas wie die Kulmination all der Jahre?

Ja, im Zwiebelschalenmodell laufen Perspektiven zusammen, die sich in den Jahrzehnten meiner Beschäftigung mit Sozialpolitik entwickelt haben. Ich habe lange zu den Wohlfahrtsstaaten des Globalen Nordens geforscht und mich erst spät (aber als einer der ersten in Deutschland) der Sozialpolitik im Globalen Süden zugewandt. Bei dem Versuch, "Sozialpolitik in Entwicklungskontexten" theoretisch zu erfassen, stieß ich auf Grundfragen der Sozialpolitik, die sich im südlichen Kontext neu stellen. Eine bloße Anwendung nördlicher Theorien, wie von manchen versucht, schien mir wenig sinnvoll. Bei meiner theoretischen Suche machte sich meine Prägung durch meinen akademischen Lehrer Franz-Xaver Kaufmann bemerkbar, sowie Einflüsse meines Doktorvaters an der London School of Economics, Robert Pinker, dem wichtigsten Schüler von T. H. Marshall. In der Wohlfahrtsstaatstheorie dominieren heutzutage politökonomische Ansätze, die im Kern kapitalismustheoretisch sind und ihre Wurzel in Marx und Polanyi haben. Kaufmann hat demgegenüber einen genuin soziologischen Zugriff auf den Wohlfahrtsstaat entwickelt, der modernisierungstheoretisch orientiert ist und in der Tradition von Max Weber steht. Bei meinen Studien zum Globalen Süden fand ich, dass die fast verschüttete modernisierungstheoretische Tradition besser als die politökonomische geeignet ist, Sozialpolitik im Globalen Süden zu erfassen und sogar eine übergreifende globale Theorie zu ermöglichen. Das Zwiebelschalenmodell ist eine Operationalisierung wesentlicher Elemente dieses genuin soziologischen, Weberianischen Ansatzes.

Die Fallstudien in Ihrem Buch basieren zu einem großen Teil auf der Analyse historischer Quellen wie z.B. Dokumenten. Eine Arbeitsweise, die wir auch am SFB 1342 verfolgen, aber in Ihrem Buch schreiben Sie: "[…] systematic recourse to documents is not widespread in the social policy literature." Haben Sie eine Erklärung, warum das so ist?

Traditionell ist die extensive Analyse von Quellen eine Domäne der Historiker. Heute sind allerdings ideenorientierte Ansätze in der Policy-Forschung verbreitet, also in Untersuchungen spezifischer sozialpolitischer Gesetze oder Reformen, und diese Ansätze stützen sich auf die Analyse von Dokumenten, z.B. von Protokollen parlamentarischer Debatten. Aber was die Analyse des Gesamtarrangements sozialpolitischer Maßnahmen in einem Land bzw. des Wohlfahrtsstaats als Ganzes angeht, gibt es nur wenige ideell orientierte und dabei quellenbasierte Analysen. Dominant sind vielmehr Analysen sozioökonomischer Interessen und Machtbeziehungen, wobei Ideen nur sehr grobkörnig durch die großen sozialen Weltanschauungen Sozialdemokratie, Konservatismus, und Liberalismus eingebracht werden. Mein Band zielt dagegen auf eine feinkörnige ideelle Analyse des Gesamtarrangements sozialer Sicherung in den vier Ländern, was eine genaue Dokumentenanalyse erfordert. Ein solcher Ansatz, zumal über einen Zeitraum von 100 Jahren und ländervergleichend, ist in der Literatur sehr selten anzutreffen.

Für die Fallstudien haben Sie die Länder China, Indien, Brasilien und Südafrika ausgewählt. Warum diese Länder und z.B. keine low-income countries? 

In meiner letzten großen Studie vor diesem Band, dem DFG-Projekt FLOOR, habe ich mit meinem Team soziale Grundsicherungen in allen Ländern des Globalen Südens untersucht, also eine, wie man sagt, large n Analyse. Dabei kann man naturgemäß nicht tief in einzelne Länder eindringen. Bei der Suche nach einer kleinen Gruppe von Ländern (small n) für eine vertiefende Analyse fiel die Wahl auf einige der größten "emerging markets", weil man hier schön zeigen kann, dass neben dem viel beachteten wirtschaftlichen Aufstieg einiger Länder des Südens gleichzeitig die Sozialpolitik sich enorm entwickelt hat, was weit weniger bewusst ist. So fanden wir viel Literatur zur wirtschaftlichen Entwicklung der BRICS-Länder, jedoch sehr wenig Vergleichendes zu ihrer Sozialpolitik. Vergessen darf man zudem nicht, dass die Länder in unserem Untersuchungszeitraum, also 1920-2020, lange arm oder gar bitterarm waren. So ging das Bruttosozialprodukt in Indien und China erst nach 1980 wesentlich nach oben. Eine Analyse der vier Länder ist auch deshalb ergiebig, weil diese Ländergruppe in mehrfacher Hinsicht sehr heterogen ist.

Die Entwicklungen der Sozialpolitik in China, Indien, Brasilien und Südafrika haben viele Gemeinsamkeiten, aber auch entscheidende Unterschiede. Die Fallstudien sind sicherlich mehr als nur Anwendungsbeispiele des Onion Skin Models – was sind die wichtigsten Erkenntnisse, die Sie aus dem Vergleich und der Synthese der vier Fallstudien ziehen?

Generell kann man sagen, dass unsere Befunde die These des kulturellen Eigensinns – oder "Idiosynkrasie" - jedes einzelnen Wohlfahrtsstaats bestätigen, die Franz Xaver Kaufmann für nördliche Wohlfahrtsstaaten aufgestellt hat, in Abgrenzung gegen die beliebte Einordnung von Ländern in einfache Schubladen. Diese Idiosynkrasien fanden wir auch im Globalen Süden. Trotzdem sind gewisse Muster erkennbar, es gibt Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen den vier Ländern.

Was Gemeinsamkeiten angeht, so ist auffällig, dass in allen vier Ländern zumindest die Eliten Sozialpolitik schon früh als Teil einer anzustrebenden Modernisierung ihres Landes sahen. Überraschend für uns war, dass dies bereits in den 1920er-Jahren begann und nicht erst in den 1940er-Jahren, wie wir zunächst entsprechend der Literatur angenommen hatten. Gemeinsam ist den Ländern auch, mit Ausnahme von Indien, dass Sozialpolitik über die Jahrzehnte inklusiver geworden ist, sich also etwas von der frühen Privilegierung kleiner gesellschaftlicher Gruppen gelöst hat – ein gewisser sozialer Fortschritt. Dies spiegelte sich in der Verbreitung sozialer Semantiken wie "Sozialpolitik", "Sozialversicherung", "soziale Sicherung" und „Sozialgeldtransfers“ und der Einrichtung einschlägiger Ministerien. Auch spielten in allen Ländern externe sozialpolitische Ideen aus nördlichen Ländern und von internationalen Organisation eine Rolle, auch wenn diese länderspezifisch verarbeitet wurden.

Was Unterschiede zwischen den vier Ländern angeht, so fällt Indien am stärksten heraus. Sozialpolitik in Indien ist weniger entwickelt als in den anderen drei Ländern; die soziale Frage ist immer durch religiöse Faktoren und das Kastenwesen gleichsam "erstickt" worden, wie Sony Pellissery argumentiert. Die Hoffnung in der frühen Nachkriegszeit, dass Indien im Vergleich zu China die Überlegenheit der westlichen Demokratie demonstrieren würde, hat sich also weder wirtschaftlich noch sozialpolitisch bestätigt. Südafrika dagegen war früh sozialpolitisch aktiv, auch während der Apartheid und verstärkt danach, und hat mittlerweile ein System sozialer Grundsicherungen für verschiedenste Gruppen, das manchen als das neue Sozialmodell im Globalen Süden gilt. Dieses Modell basiert nicht, wie die meisten nördlichen Wohlfahrtsstaaten, auf beitragsfinanzierten und lohnbezogenen Sozialversicherungen, sondern auf steuerfinanzierten Grundsicherungen (social cash transfers). Unter den vier Ländern hat China die wechselvollste Geschichte im Bereich Sozialpolitik durchlaufen, auch und gerade nach der Revolution, und hat zuletzt, in den 2010er-Jahren, ein erstaunlich umfassendes soziales Sicherungssystem aufgebaut, allerdings auf sehr niedrigem Niveau. Brasilien ist ein Land mit ausgeprägter Sozialpolitikgeschichte und großen Versprechungen in der Verfassung, dies blieb jedoch immer überlagert durch die ungelöste Grundproblematik einer massiven Ungleichverteilung von Grund und Boden und damit verknüpfter Machtverhältnisse.

Die soziale Frage wurde in den vier Ländern auf unterschiedliche Weise und zu unterschiedlichen Zeitpunkten gestellt. Die früheste soziale Frage war die Boden- oder Landfrage. Sie ist in Brasilien ungelöst geblieben, während China nach der kommunistischen Revolution in den frühen 1950er-Jahren eine radikale Bodenreform durchgeführt hat, wodurch Boden lange zur Hauptform sozialer Sicherung auf dem Lande wurde. In Brasilien war die soziale Frage lange vor allem eine Arbeiterfrage, anhand derer Diktatoren durch eine neokorporatistische Verflechtung von Staat und Industriearbeiterschaft ihre Herrschaft sicherten. Ab den 1990ern wurde Brasilien aber einer der Vorreiter einer über Arbeiterpolitik hinausgehenden sozialen Sicherungspolitik für die Armen; die Inklusion breiterer Bevölkerungskreise wurde zur neuen sozialen Frage. In Südafrika war die soziale Frage durchgängig primär die Armenfrage, während der Apartheid vor allem getrieben von der Sorge um verarmte Weiße, während die Schwarzen als unzivilisiert angesehen wurden.

Die Religion war ein Faktor, der den Umgang mit der sozialen Frage prägte. Hinduistische Denktraditionen waren in Indien eine wesentliche Bremse der Idee universaler Sozialpolitik, während in Südafrika der Neo-Calvinismus einen gewissen Ausbau sozialer Sicherung förderte, jedoch verbunden mit scharfen Diskriminierungen und sozialer Kontrolle, bis hin zum Abschieben der schwarzen Bevölkerung in eigene homelands. Selbst aus heutiger Sicht übelste Diskriminierungen wurden, wie Marianne Ulriksen für Südafrika feststellt, mit elaborierten religiösen Gedankengebäuden begründet. Soziale Ideen sind also nicht immer menschenfreundlich, wie auch aktuell die Einbindung sozialer Leistungen in das landesweite Überwachungs- und Kontrollsystem in der Volksrepublik China zeigt.

Auf Basis des Vergleichs von vier Ländern kann man vorsichtig Vermutungen über die Zukunft der sozialen Sicherung im Globalen Süden anstellen. In der Literatur finden sich zum einen apokalyptische Visionen, meist von politischen Ökonomen, die eine globale Prekarisierung von Arbeit und eine neuerliche Zuspitzung der sozialen Frage postulieren. Zum anderen spiegeln Erklärungen und Programme internationaler Organisationen von innerhalb und außerhalb der Vereinten Nationen oft einen ungebrochenen Fortschrittsglauben. Vielleicht ist ein drittes Szenario wahrscheinlicher, nämlich eine heterogene Entwicklung. Schon im Globalen Norden ist genuine Wohlfahrtsstaatlichkeit (im Sinne einer vollen Entfaltung aller vier bzw. fünf Schalen des Zwiebelschalenmodells) auf wenige Länder West- und Nordeuropas und des Commonwealth beschränkt. Es ist also plausibel anzunehmen, dass sich die soziale Frage und ihre Bearbeitung auch innerhalb des Globalen Südens sehr unterschiedlich darstellt. China und Südafrika stehen hierbei für die Variante einer halbwegs universalen sozialen Sicherung auf sehr niedrigem Niveau. Hier geht es um nicht mehr (aber auch nicht weniger) als die Bekämpfung extremer Armut. Brasilien steht für ausgebaute aber gefährdete soziale Sicherung, und Indien für das Scheitern an der sozialen Frage. Die vier Länder zeigen auch die Grenzen von Sozialpolitik, nämlich die sozialen Ungleichheitsstrukturen und Spaltungslinien, die Sozialpolitik bestenfalls abmildern kann, in mehreren Dimensionen: Ethnie (Südafrika, Brasilien), Religion (Indien), Kasten (Indien), Klasse und Geschlecht (alle vier Länder).

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Lesen Sie das gesamte Buch, kostenfrei als Open-Access-Publikation: One Hundred Years of Social Protection - The Changing Social Question in Brazil, India, China, and South Africa